Mengapa perdana menteri tidak boleh dipilih langsung?

Jawapan ringkasnya, Malaysia bukan republik kerana hanya di bawah sistem pemerintah berpresiden ketua eksekutif boleh dipilih langsung oleh rakyat.

Bukan kali pertamanya muncul cadangan supaya perdana menteri dipilih langsung oleh rakyat ataupun persoalan mengapa ini bukan caranya. Dan setiap idea sebegini dikemukakan, maka terdapat sambutan positif dari sana sini.

Kalau ini berlaku di negara seperti United Kingdom atau Australia, maka pencadangnya mungkin akan dilihat sebagai puak republik yang ingin menamatkan sistem monarki berperlembagaan dan menggantikan sistem pemerintah berpresiden (presidential government).

Di Malaysia, individu yang mengemukakan cadangan sedemikian biasanya cuma muak dengan kelemahan sistem pemerintah berparlimen (parliamentary government) dan tidak beragenda untuk menubuhkan republik.

Saya sendiri pernah mendengar cadangan sedemikian dikemukakan oleh sekurang-kurangnya 2 orang wakil rakyat berlainan parti, negeri, kaum dan agama dalam acara dan konteks yang berlainan.

Kreativiti dan kejahilan

Cadangan “kreatif” supaya perdana menteri dipilih langsung sebenarnya berakar tentang kekurangan pengetahuan orang awam tentang perbezaan sistem berparlimen dan sistem berpresiden, apatah lagi perdebatan tentang sistem politik kita.

Bila anak murid belajar tentang sistem politik kita dalam mata pelajaran Sejarah (sekolah menengah) atau kertas Pengajian Am (tingkatan 6), mereka tidak diperkenalkan dengan perbandingan antara 2 jenis utama sistem politik di negara demokratik ini.

Barangkali ada pihak yang merasakan perbandingan begini akan menanam benih untuk gerakan republik.

Akan tetapi, tanpa perbandingan ini, kelebihan sistem berparlimen sebenarnya tidak tertonjol, dan secara tidak langsung, kelebihan sistem monarki berperlembagaan sebagai salah satu daripada 2 variasinya tidak tertonjol.

Saya berpegang kepada idea yang pengetahuan itu kekuatan, dan lanjutannya, kalau kita sayangkan institusi kita – tak kira dalam bidang politik, ekonomi, agama, bahasa atau budaya – maka kita cuma boleh pertahankannya dengan pengetahuan dan bukan kejahilan.

Kalau kita ingin kekalkan sistem monarki berperlembagaan untuk selama-lamanya, maka caranya bukan memupuk kejahilan tentang sistem pemerintah berpresiden dengan Akta Hasutan, tetapi dengan pengetahuan tentang sistem pemerintah berparlimen dan perbincangan terbuka untuk menambah baiknya.

Rencana ini ditulis dengan motivasi untuk memperluaskan pengetahuan politik dalam perbandingan (comparative politics) dan perbincangan lanjutan – termasuk di kalangan pegawai-pegawai yang ditugaskan dengan pemantauan dan penapisan – amat dialu-alukan.

Pemisahan kuasa (Separation of Power)

Dalam wacana politik, kita amat biasa dengan idea “pemisahan kuasa” di mana kuasa pemerintah dibahagi kepada eksekutif, perundangan dan kehakiman untuk mewujudkan “semak dan seimbang” (check and balance).

Dalam kedua-dua sistem berparlimen dan berpresiden, badan kehakiman mestilah bebas daripada badan eksekutif dan badan perundangan. Apa yang membezakan kedua-dua sistem ini ialah perbezaan antara hubungan antara badan eksekutif dan badan perundangan.

“Pemisahan kuasa” dalam erti yang sebenar cuma boleh berlaku dalam sistem pemerintah berpresiden kerana ketua eksekutif (presiden) dan badan perundangan (Kongres) dipilih secara berasingan.

Kedua-dua mempunyai penggal jawatan yang berasingan dan seharusnya melengkapi penggal masing-masing dalam keadaan biasa.

Presiden biasanya tidak mempunyai kuasa untuk membubarkan Kongres. Sungguhpun Kongres biasa mempunyai kuasa untuk memberhentikan (impeach) presiden, kuasa itu cuma boleh digunakan dalam keadaan sangat luar biasa.

Dalam keadaan biasa, kedua-dua badan eksekutif dan perundangan adalah dua institusi yang menyemak dan mengimbangkan sesama lain dengan kewujudan bersama (co-existence).

Apabila parti yang lain menguasai istana presiden dan kongres, maka berlakulah apa yang orang Amerika Syarikat panggil “pemerintah berpecah” (divided government).

Pemerintah berpecah senang muncul jika pilihan raya diadakan pada masa berlainan kerana “mod” pengundi berbeza.

Di Amerika Syarikat, presiden dipilih 4 tahun sekali manakala Dewan Perwakilan (dewan bawahan/pertama dalam Kongres) dipilih 2 tahun sekali. Parti yang sama biasanya akan memenangi kedua-dua Rumah Putih dan Kongres.

Tetapi dalam pilihan raya pertengahan penggal (mid-term election), kalau presiden menjadi tidak popular, maka parti lawannya mungkin akan dapat menguasai Dewan Perwakilan, dan terjadilah “pemerintah berpecah”. 

Jika hubungan presiden dan parti majoriti Kongres sangat tegang, Kongres boleh menyekat perbelanjaan Pemerintah Persekutuan sehingga ia terpaksa “tutup kedai” (shutdown) kecuali untuk perkhidmatan perlu seperti pertahanan, keselamatan dan kebajikan.

Pemerintah Persekutuan Amerika Syarikat pernah “tutup kedai” sebanyak 6 kali di antara 1977 dan 1980 dan kemudian 11 kali di antara 1981 dan 1996.

“Tutup kedai” terakhir berlaku untuk 16 hari dalam September 2013 atas program perubatan Presiden Obama (Obamacare) yang ditolak oleh parti Republikan di Kongres.

Percampuran kuasa (Fusion of Power)

Hubungan eksekutif-perundangan di sistem berparlimen seperti Malaysia bukanlah “pemisahan kuasa” tetapi “percampuran kuasa” (fusion of power) kerana badan eksekutif (Kabinet ataupun apa yang kita panggil “kerajaan” atau “pentadbiran” dalam percakapan harian) dan badan perundangan (Parlimen) tidak dapat dipisahkan.

Sebenarnya, Kabinet atau jemaah menteri boleh dilihat sebagai sebuah jawatankuasa khas dalam Dewan Rakyat (dewan bawahan/pertama dalam Parlimen).  Jawatankuasa ini – dalam sistem moden disokong oleh timbalan-timbalan menteri atau menteri-menteri muda – berfungsi atas keyakinan Dewan.

Kerana Kabinet adalah subset kepada Parlimen, maka kedua-dua badan mempunyai hubungan simbiotik dan hayat bergantung secara langsung pada sesama lain.

Berbanding dengan sistem berpresiden, penyemakan dan pengimbangan antara badan eksekutif dan perundangan dalam sistem berparlimen bersifat dalaman dan lebih fleksibel dalam arena Dewan Rakyat.

Dewan Rakyat boleh menjatuhkan Kabinet dengan undi tidak percaya, termasuk dengan menolak rang undang-undang pembekalan (belanjawan) pemerintah.

Apabila ini berlaku, maka perdana menteri (selaku ketua Kabinet) yang digulingkan boleh memberi peluang kepada tokoh lain untuk membentuk Kabinet baharu. Ini biasanya berlaku di negara yang mempunyai pemerintah campuran pasca-pilihan raya dan bersifat sepenggal.

(Barisan Nasional dalam erti kata ini adalah pemerintah eka-parti dan bukan pemerintah campuran kerana sifat kekalnya.)

Praktis yang lebih biasa – terutamanya untuk pemerintah eka-parti – ialah perdana menteri yang dijatuhkan itu memohon untuk parlimen dibubarkan dan pilihan raya baharu diadakan.

Ini membolehkan pemerintah yang asal dan golongan ahli Parlimen yang menggulingkannya untuk sama-sama bersaing untuk mandat baru daripada para pengundi.

Kerana Parlimen boleh menggubah eksekutif tanpa pilihan raya atau eksekutif boleh memanggil pilihan raya baharu untuk melahirkan Parlimen baru, sistem berparlimen dikatakan bersifat fleksibel.

Berbanding sistem berpresiden, ia lebih menggalakkan perkongsian kuasa, perundingan dan kompromi daripada persengketaan.

Di bawah sistem berparlimen tidak mungkin wujud “pemerintah berpecah” dan juga tidak perlukan situasi luar biasa untuk memberhentikan ketua eksekutif. 

Cuma ada 3 jenis pola pemerintahan yang wujud: pemerintah majoriti eka-parti, pemerintah majoriti campuran dan pemerintah minoriti.

Kalau wujud pemerintah minoriti, maka ia biasanya lebih bersifat rendah hati untuk elakkan kemarahan parti-parti lain dalam Parlimen untuk bergabung dan menjatuhkannya.

Sifat menggalakkan perkongsian kuasa perundingan dan kompromi adalah satu kelebihan sistem berparlimen.

Jika berbanding dengan sistem berpresiden, sistem berparlimen juga kurang memusatkan kuasa kerana ia membezakan ketua negara (raja/presiden) dan ketua pemerintah (perdana menteri).

Sebagai pemimpin kehormat (figurehead), ketua negara dalam sistem berparlimen dikehendaki tidak bersifat politik supaya beliau boleh bersifat berkecuali dan menyatukan rakyat. Ini satu kelemahan sistem berpresiden kerana sifat politik atau kepartian presiden boleh memecahbelahkan rakyat.

Apa penyelesaian kepada krisis sekarang?

Jika ketua negara dalam sistem berparlimen mula berlagak seolah-olah pemerintah berkuasa eksekutif, maka asas moral sistem berparlimen telah terjejas dan akan muncul perbincangan sama ada peralihan formal kepada sistem berpresiden.

Sebaliknya, jika perdana menteri dipilih secara langsung oleh rakyat, maka dia tidak boleh digulingkan oleh Parlimen, dan kewibawaannya sebagai penerima mandat daripada seluruh negara menjadikan beliau bersifat presiden. Apabila ini berlaku, pemisahan peranan antara ketua negara  dan ketua pemerintah menjadi tidak bermakna lagi.

Untuk krisis sekarang di mana perdana menteri semakin tidak popular tetapi tidak dapat dijatuhkan, kita jangan buat diagnosis yang salah dan cari ubat yang salah.

Masalah kita bukan kerana kelemahan semula jadi atau intrinsik sistem berparlimen tetapi kerana institusi-institusi Parlimen dan Kabinet kita dilemahkan begitu teruknya sejak zaman Dr Mahathir, seorang perdana menteri yang memerintah seolah-olah beliau seorang presiden.

Kita perlukan reformasi Parlimen dan reformasi Kabinet, bukan republik berpresiden. – 28 Jun, 2015.

* Ini ialah pendapat peribadi penulis dan tidak semestinya mewakili pandangan The Malaysian Insider.